Le ministre de la Défense Théo Francken s’est rendu au Kosovo l’été dernier pour rencontrer son homologue kosovar à ce sujet. Les ministres de la Justice et de l’Asile et la Migration, Annelies Verlinden et Anneleen Van Bossuyt, ont quant à elles entamé des discussions similaires avec l’Albanie pour examiner la faisabilité de tels accords.

Malgré les critiques, ce genre de projet se multiplient dans les Balkans occidentaux depuis que le Danemark a signé un accord en 2022 avec le Kosovo pour une mise en œuvre prévue en 2027. Les organisations de défense des droits humains et le Comité contre la torture de l’ONU (CAT) ont alerté sur les risques de violation des droits fondamentaux de ce type de projet¹. Elizabeth Throssell, représentante du Haut-Commissariat des Nations unies aux droits de l’homme, a déclaré à ce sujet : « Nous sommes préoccupés par le contrôle et la surveillance efficaces d’un centre de détention extraterritorial au Kosovo, ainsi que par les ambiguïtés juridictionnelles, qui peuvent affecter la garantie de conditions de détention conformes aux droits de l’homme. »²

Inquiétudes pour les droits humains

Le droit pénal ayant une portée territoriale, chaque détenu relève en principe des juridictions et des normes belges, indépendamment de sa nationalité ou de sa situation administrative. Cela implique que le droit belge doit continuer à s’appliquer, y compris sur un territoire tiers comme le Kosovo, dès lors que l’État belge y exerce un contrôle effectif, de droit ou de fait⁴. Un tel précédent, fondé sur la sous-traitance des obligations étatiques, serait dangereux pour l’ensemble de l’Europe en matière de lutte contre la torture et le droit à la dignité humaine. Les obligations en matière de droits humains ne devraient jamais pouvoir être externalisées.

Le Danemark, en réponse à une demande formulée par la CAT sur l’applicabilité des lois danoises dans un établissement pénitentiaire situé dans un pays tiers, a répondu que l’accord ne serait pas mis en œuvre avec le Kosovo tant qu’il n’y avait pas de garanties certaines que les obligations danoises seraient appliquées⁵.

Application du droit belge à l’étranger  : mission impossible

Même si l’application du droit belge ou danois dans une prison kosovare semble constituer une exigence à la réalisation de ce type de projet, sa concrétisation se révèle quasiment impossible. C’est précisément la raison pour laquelle la mise en œuvre de l’accord n’est pas prévue avant 2027 pour le Danemark. À bien y regarder, l’applicabilité du droit danois, ou belge selon les cas, se heurte à une réalité juridique et opérationnelle : le partage des responsabilités en matière de traitement des détenus, de mécanismes de surveillance, de procédures juridictionnelles ou de plainte et de respect des droits fondamentaux crée un enchevêtrement de compétences incompatible avec les exigences de la Convention européenne des droits de l’homme. Les agents pénitentiaires kosovars, eux, ne répondront d’ailleurs que de la loi kosovare.

La question du droit à la vie familiale illustre parfaitement cette incompatibilité. Comment garantir ce droit fondamental pour des personnes détenues à plus de 2 000 km de leur famille ? Ne pas posséder de titre de séjour n’empêche pas d’être profondément enraciné en Belgique. Certains détenus y ont pratiquement toujours vécu et n’ont plus aucun lien avec leur pays d’origine. Les éloigner de leurs proches pourrait constituer une violation du droit à la vie familiale, tant pour les détenus que pour leurs familles restées en Belgique.

D’autres droits fondamentaux seraient tout aussi menacés. Comment garantir : l’accès aux soins de santé, alors que le Kosovo applique son propre système de santé pénitentiaire ; le droit à l’avocat et à l’aide juridique, nécessaire notamment pour contester les décisions affectant la détention ; le droit de plainte contre les décisions du directeur de prison (organisé par la loi de principes du 12 janvier 2005) ; l’adaptation du personnel pénitentiaire kosovar aux normes belges, alors que les systèmes pénaux sont différents.

Un contrôle indépendant difficilement exerçable

Le rôle des mécanismes belges de contrôle constitue un autre obstacle majeur. Le Mécanisme national de prévention (MNP), chargé de visiter les lieux de privation de liberté et de prévenir la torture, serait dans une difficulté matérielle d’exercer son mandat dans un établissement situé hors du territoire belge. De même, les Commissions de surveillance du Conseil central pénitentiaire (CCSP), garantes du contrôle des conditions de détention et du respect des règles, ne pourraient remplir leurs missions⁶.

Le Danemark prévoit 200 millions d’euros pour 300 places, soit plus de six fois le budget annuel du ministère de la Justice du Kosovo. On imagine donc que la Belgique devrait engager un budget similaire. En réalité, très peu de détenus sont en réalité concernés par ce projet, ce qui réduit sensiblement l’objectif affiché par le gouvernement de réduire la surpopulation carcérale. En effet, 30,9 % de la population carcérale n’a pas de titre de séjour et seuls 17,3 % parmi eux sont condamnés et donc éligibles. Avec un critère de peine supérieure à trois ans, on arrive à 1 306 détenus concernés⁷. L’impact sur la surpopulation serait donc marginal, ponctuel et parfaitement insuffisant pour répondre aux causes structurelles du problème : allongement des peines, manque d’alternatives, taux élevé de détention préventive, etc.

Efficacité limitée du projet

On le sait depuis longtemps, augmenter le parc carcéral n’est pas une mesure efficace pour lutter contre la surpopulation carcérale de manière structurelle comme l’a encore rappelé le Comité des ministres du Conseil de l’Europe en décembre 2024 à la Belgique. Et après la peine ? On peut raisonnablement supposer que le gouvernement compte renvoyer ces personnes dans leur pays d’origine. Or, ces personnes ont le droit de faire appel d’une décision d’expulsion en faisant valoir leur situation personnelle devant les juridictions belges. Il est également fort à parier qu’un certain nombre d’entre elles reprendront la route des Balkans pour revenir en Belgique ou tenter leur chance ailleurs. Parmi eux, se trouve également une série de personnes qu’il serait impossible de renvoyer dans leur pays d’origine en vertu du principe de non-refoulement qui interdit le renvoi de quiconque dans un pays où il risque la torture ou des traitements inhumains.

Une politique restrictive et discriminatoire

Ce projet crée un système à deux vitesses avec une justice « nationale » pour les personnes belges et une justice externalisée, éloignée et dégradée pour les personnes étrangères. Peut-on parler de discrimination ? Pour qu’une distinction de traitement soit légale, elle doit poursuivre un but légitime, être appropriée, proportionnée et nécessaire pour atteindre cet objectif. Or, l’analyse démontrée ci-dessus tant des risques pour les droits humains que concernant l’efficacité réelle de ce projet pour réduire la surpopulation carcérale laisse sérieusement douter que la deuxième condition soit remplie. Notons également que, comme expliqué plus haut, parmi les détenus sans droit de séjour, il existe de très nombreuses situations différentes. Or, appliquer une règle de droit identique à des personnes qui se trouvent dans une situation différente peut également constituer une discrimination.

Un projet inefficace et dangereux

Force est de constater que la prison, telle qu’elle est envisagée ici, n’a plus d’autre fonction que de « parquer » des personnes, sans réelle préparation à leur réinsertion ni accompagnement psychologique. Dans quel état d’esprit peut-on espérer qu’elles en sortent ? Un accord Belgique-Kosovo serait problématique au regard des droits fondamentaux, inefficace, coûteux, potentiellement discriminatoire et poserait des problèmes pratiques considérables pour appliquer le droit belge à l’étranger. Cette mesure illustre un mélange toxique de populisme pénal et migratoire : s’attaquer aux droits des détenus et aux droits des étrangers en même temps, c’est effacer toute considération pour la justice et l’humanité, et réduire la prison à un instrument de répression pure.

Dans ce contexte, le gouvernement fédéral devrait trouver des solutions structurelles basées sur un modèle réductionniste capable de réduire durablement la population carcérale. La privation de liberté ne peut s’accompagner de privations de droits et appelle à un changement de cap face aux dérives sécuritaires de ce type pour une politique migratoire et carcérale humaine.

1. OMCT, EPO, IRCT et Antigone, « Denmark : Outsourcing the detention of foreigners to Kosovo sets a dangerous precedent », mis en ligne sur omct.org, 18 mai 2022. ↩︎
2. Samuel Seward, « Ineffective and Inhumane : Denmark-Kosovo Prison Transfer Deal Continues Nordic Discrimination Towards Foreigners”, mis en ligne sur prishtinainsight.com, 30 juillet 2024. ↩︎
3. « Report to the United Nations Interim Administration Mission in Kosovo (UNMIK) on the visit to
   Kosovo* carried out by the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) from 6 to 16 October 2020”, mis en ligne sur rm.coe.int, 2021. ↩︎
4. Voir l’Observation n^o 2 de l’UNCAT (CAT/C/GC/2), 2008 et CAT/C/USA/CO/2, 2006. La Cour internationale de Justice a également défini la portée de la notion de « juridiction » comme suit : « La juridiction des États est principalement territoriale, mais elle peut parfois s’exercer en dehors du territoire national. » ↩︎
5. Renseignements reçus du Danemark au sujet de la suite donnée aux observations finales concernant son huitième rapport périodique, 22 novembre 2024 (CAT/C/DNK/FCO/8). ↩︎
6. MNP, CCSP et IFDH, « ÉLOIGNEMENT DES DÉTENUS SANS DROIT DE SÉJOUR : UNE SOLUTION À LA SURPOPULATION CARCÉRALE ? — Préoccupations et points d’attention du Mécanisme national de prévention », mis en ligne sur federaalinstituutmensenrechten.be, octobre 2025. ↩︎
7. Laurence Wauters, « Résoudre la surpopulation carcérale en transférant « les étrangers » ? Pas si simple… », mis en ligne sur lesoir.be, 1^er avril 2025. ↩︎