Démocratie et État de droit, ces deux notions sont intrinsèquement liées : l’État de droit veut que le fonctionnement de la société soit régi par des règles légitimes et prévisibles et la démocratie veut que chacun, faible ou puissant, y soit également soumis, qu’elles protègent le faible des abus du puissant, le citoyen de l’arbitraire du pouvoir. Or, parmi les faibles, l’étranger est le plus vulnérable, pour la bonne raison qu’il ne vote pas. Ne jouissant pas de cette arme élémentaire qu’est la participation au choix de ses dirigeants, les droits qui lui sont reconnus sont toujours fragiles, les nier peut rendre populaire sans entraîner aucun coût électoral.
Le maillon faible de l’État de droit démocratique
Le Conseil du contentieux des étrangers (CCE)1 est investi de la lourde responsabilité de sécuriser ce maillon faible : il est le juge qui permet à l’étranger de contester une décision de l’autorité qu’il tient pour contraire à la loi. Telle est, tout au moins, sa raison d’être idéale. Dans la pratique, il faut cependant être conscient qu’il ne suffit pas que cette juridiction existe pour qu’elle soit en mesure d’exercer son rôle. Encore faut-il que le législateur lui en donne les moyens légaux et que le pouvoir exécutif lui en garantisse les moyens matériels.
Ce n’est pas acquis. Plusieurs menaces pèsent sur le CCE. Non pas sur son existence elle-même, mais sur sa capacité à s’acquitter effectivement de sa mission. À court terme, des menaces réelles pèsent sur son indépendance. Elles s’inscrivent dans un contexte plus diffus où se multiplient les obstacles de fait ou de droit à l’accès au juge et les constatations de la légitimité de ses décisions.
Juger celui dont on dépend
L’actuelle majorité gouvernementale prévoit d’intégrer au sein d’un « Service public fédéral de la Migration » l’Office des étrangers, le Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides, FEDASIL et le CCE, sous l’autorité de la ministre de l’Asile, de la Migration et de l’Intégration sociale. En clair, la juridiction chargée de contrôler en toute indépendance la légalité des décisions de la ministre et de son administration dépendra organiquement de celle-ci. Il est difficile de ne pas voir que cela placera le CCE dans une position de dépendance vis-à-vis de l’autorité dont il doit vérifier la légalité des décisions. Il ne s’agit pas que d’une question de symbole, car il est évident que la (ou le) ministre compétent·e dispose de moyens de faire pression sur la juridiction. On pense bien sûr à son rôle dans la nomination des juges ou lors de l’attribution des moyens humains et financiers de la juridiction, mais cela va plus loin, car le ou la ministre dispose d’un moyen plus insidieux de faire pression, en décidant des suites à réserver à un jugement qui suspend ou annule ses décisions. Autrement dit, il lui sera loisible de priver de toute effectivité un jugement qui ne l’agréerait pas. L’actualité la plus récente démontre qu’il ne s’agit pas d’une simple hypothèse.
Même si l’on faisait abstraction de cette actualité, en imaginant un monde idéal où les ministres seraient pleinement respectueux de l’indépendance des juges et où ceux-ci seraient imperméables aux pressions politiques, il subsisterait au minimum une apparence de dépendance, ce qui est suffisant pour faire naître un doute légitime sur l’impartialité du juge. Or, en matière de justice, l’apparence est essentielle : il faut que le juge inspire confiance, qu’il présente des garanties visibles d’indépendance et d’impartialité. Il en va de la crédibilité et la légitimité même de la procédure.
Épée de Damoclès sur les juges
Ce rattachement du CCE au nouveau SPF Migration intervient dans un contexte où l’indépendance des juges du CCE fait l’objet d’une autre menace, très concrète : la fin de leur inamovibilité. L’accord de gouvernement prévoit, en effet, que « la procédure et le cadre de nomination du CCE seront revus. Désormais, « un juge sera ainsi nommé pour une période renouvelable de cinq ans »2. Cette partie de l’accord de majorité n’a pas été mise en œuvre pour l’instant, mais il est clair que si cela devait être le cas, l’indépendance même des juges serait directement mise en cause. Impossible pour le juge d’ignorer que son mandat pourrait ne pas être renouvelé. Impossible pour lui d’exercer sa fonction sans avoir ce risque à l’esprit.
Que l’on ne s’y trompe pas, il ne s’agit pas de sanctionner un manquement disciplinaire ; la loi a déjà prévu une procédure à cette fin et l’échelle de sanctions s’étend jusqu’à la démission d’office d’un juge. Il ne s’agit pas non plus de prévoir une forme de stage ou de période d’essai. Rien de similaire au stage judiciaire n’existe au CCE et l’on peut d’ailleurs le regretter. Enfin, il ne s’agit pas non plus de permettre une adaptation des effectifs à la réalité de la charge de travail, des mécanismes d’extension temporaire du cadre existent déjà, qui tiennent compte de cette dimension. Ils ne semblent pas être remis en cause puisqu’ils sont régulièrement prolongés. Non, il est bien question de faire dépendre la poursuite de la carrière d’un juge d’une décision de renouvellement. À ce jour, cette partie de l’accord de gouvernement n’a pas encore reçu de date de début d’exécution, mais sa seule existence constitue en soi une épée de Damoclès pesant sur l’ensemble de la juridiction : celle qui pourrait décider de faire choir cette épée n’est autre que la ministre dont devrait désormais dépendre organiquement le CCE.
L’accès au juge et l’égalité des armes
Plus insidieusement, l’effectivité de la voie de recours offerte par le CCE pourrait également être menacée par des mesures de type procédural. Pour qu’un recours soit effectif, il faut en effet qu’il soit accessible en droit et en fait. À quoi sert une juridiction s’il est excessivement difficile de s’adresser à elle ? Or, tout qui a pratiqué le droit des étrangers peut témoigner de l’extrême complexité des procédures. Elle a valu à la Belgique d’être épinglée par la Cour européenne des droits de l’homme qui, pour faire bref, y voit un obstacle à l’accès au juge3. Au moment de rédiger ces lignes, un projet de loi4 est discuté, qui pourrait apporter quelques simplifications. Il faut les saluer. Celles-ci ont, toutefois, une contrepartie. Le même projet de loi multiplie les hypothèses où le délai de recours est réduit à sa plus simple expression, il rend plus difficile l’accès au juge en généralisant le principe d’une procédure purement écrite.
Et de surcroît il instaure une inégalité des armes entre l’administration et l’étranger, puisque seule la première pourrait désormais demander, voire imposer, une audience dans une composition collégiale bilingue (chambres réunies ou assemblée générale). Ce dernier point n’est pas anodin. Idéalement, le renvoi à une composition collégiale est un instrument de bonne administration de la justice. Il vise à garantir au justiciable que chaque requête sera traitée de manière équivalente, quel que soit le juge saisi (et son rôle linguistique, nous sommes en Belgique…). Ce souci d’équité est évidemment dévoyé si le recours à cet instrument est réservé à une seule partie, en l’occurrence l’administration. L’imposition d’une composition collégiale cesse alors de servir une bonne administration de la justice, pour se muer en un moyen de la ralentir mis entre les mains de la partie la plus forte lorsqu’elle souhaite faire obstacle à une jurisprudence qui ne l’agrée pas.
Ces mesures n’ont en réalité rien d’indispensable ou de rationnel. Il est même à craindre qu’elles n’aboutissent en pratique qu’à alourdir et à ralentir la procédure. D’expérience, la multiplication d’exceptions à un délai de recours normal engendre des contestations et des divergences d’interprétation, toute atteinte à l’égalité entre les parties entraîne des débats sur l’impartialité de la juridiction et, partant, des recours contre ses arrêts, quant à la procédure purement écrite. Si elle permet un gain de temps lorsqu’elle est consentie, elle risque d’être sans cesse contestée si elle est imposée.
En réalité, ce qui transparaît de ces modifications est une méfiance vis-à-vis des requérants, présumés abuser de la procédure, et une défiance vis-à-vis du juge, suspecté de faire trop facilement droit à leurs demandes. À aucun moment il n’est envisagé de mesure concrète pour mettre fin à de possibles abus de l’autorité, par exemple lorsqu’une administration refuse de tenir compte d’un arrêt qui lui donne tort, voire s’entête à ne tenir aucun compte d’une jurisprudence claire et constante. Il s’agirait pourtant là d’un réel gain de temps et d’une sérieuse économie de moyens. De toute évidence, cet objectif-là n’est pas poursuivi.
En compliquant l’accès au juge pour une partie, en avantageant l’autre partie, ce qui se met en place ne peut que saper l’effectivité de la voie de recours offerte au justiciable étranger. On assiste ainsi à une préoccupante inversion de valeurs, où la procédure devant le CCE participe de la fragilisation du maillon faible de l’État de droit au lieu de le sécuriser.
En première ligne
On ne peut pas conclure cet état des lieux sans évoquer l’offensive menée contre la Cour européenne des droits de l’homme par plusieurs ministres et chefs de gouvernement européens, au premier rang desquels notre Premier ministre. En bref, ils lui reprochent de les empêcher de mener la politique migratoire dont ils rêvent. Pourtant, si l’on y regarde de près, les arrêts de la Cour en la matière sont plutôt rares : sur les cinq dernières années, on compte en tout et pour tout deux condamnations de la Belgique dans des affaires relatives au séjour d’un étranger5. Par elles-mêmes, ces deux condamnations ne pèsent rien dans la masse des dizaines de milliers de décisions de retour prises chaque année66 Mais, bien évidemment, la portée de ces arrêts ne s’arrête pas aux quelques affaires jugées. Ils font jurisprudence. Et cette dernière est suivie par les juridictions nationales, plus même, elle les inspire. En critiquant la Cour, on les invite à chercher ailleurs leur inspiration… Les juges nationaux, notamment ceux du Conseil du contentieux des étrangers, sont les premiers gardiens des droits humains et des libertés fondamentales. Ils sont réellement en première ligne. C’est pour cela que les menaces sur leur indépendance et leur accessibilité dépassent largement la question du statut instable d’une juridiction administrative mal connue. En toute modestie, il y va de la sauvegarde du premier contrefort de l’édifice de droits et de libertés qui fait la richesse de nos États démocratiques. Le plus fragile des contreforts, celui dont il ne faut surtout pas oublier qu’il est essentiel à l’équilibre de tout l’édifice…
- Le CCE a été créé par la loi du 15 septembre 2006 réformant le Conseil d’État et créant un Conseil du contentieux des étrangers. Il exerce ses fonctions depuis le 1er juin 2007. ↩︎
- Accord de coalition fédérale 2025-2029, déclaration du formateur, p. 182. ↩︎
- S. J. c. Belgique (req. no 70055/10), 27 février 2014 ; V. M. et autres c. Belgique (req. no 60125/11), 7 juillet 2015 ; ces deux affaires ont fait l’objet d’un renvoi devant la Grande Chambre et se sont clôturées par une décision de radiation, la Belgique ayant accepté un règlement amiable. ↩︎
- Projet de loi relatif au Conseil du contentieux des étrangers, Ch., DOC 56 1399/001. ↩︎
- Camara c. Belgique (req. no 49255/22), 18 juillet 2023 ; M. V. et autres c. Belgique (req. no 52836/22), 9 avril 2026. ↩︎
- 37 672 en 2024, 33 394 en 2025 (source : SPF Intérieur, DG Office des étrangers, Décisions de retour, Statistiques mensuelles, mars 2026). ↩︎