La Commission européenne pour la démocratie par le droit – de son intitulé officiel – n’est ni une juridiction, ni une entité politique, mais bien un organe consultatif indépendant. Son champ d’action spécifique est celui des garanties offertes par le droit au service de la démocratie. C’est à ce titre qu’elle s’est saisie des questions relatives à l’État de droit : si la Commission ne dispose bien entendu d’aucun monopole quant à ce principe, son travail a largement contribué à l’élaboration d’un cadre européen à ce sujet, caractérisé par l’approche toute particulière qu’elle a adoptée dans le cadre de son travail.  

Une institution unique au monde

En tant qu’organe « élargi » du Conseil de l’Europe, la Commission de Venise s’inscrit dans un cadre international réparti sur quatre continents, comptant aujourd’hui 61 États membres – les 46 États du Conseil et 15 supplémentaires – ainsi que des membres observateurs et des membres sous « statut de coopération spéciale ». Pourtant, rien ne semblait destiner la Commission à une telle longévité et à une telle extension géographique. Celle-ci s’est en effet constituée sur base d’un mandat temporaire, marqué par les circonstances d’une époque toute particulière en Europe : l’effondrement du mur de Berlin et la préparation de la transition, pour les républiques soviétiques, vers la démocratie constitutionnelle européenne. Dans cette perspective et grâce au travail du juriste italien Antonio La Pergola, le Conseil de l’Europe crée la Commission de Venise en mai 1990 pour une durée de deux ans. À l’expiration de ce délai, la Commission étant parvenue à démontrer son utilité, son mandat a été prolongé et étendu. Elle est aujourd’hui une institution unique au monde, dont les analyses et les recommandations font l’objet d’une attention suivie.

Dialogue et coopération

Ce succès du modèle de la Commission s’appuie sur sa spécificité la plus importante : elle est l’œuvre du travail d’experts indépendants du droit constitutionnel, dont la méthode repose sur le dialogue et la coopération et dont la compétence et la réactivité sont régulièrement vantées. Le statut de la Commission leur confie comme missions de « renforcer la compréhension des systèmes juridiques des États participants, notamment en vue du rapprochement de ces systèmes ; promouvoir l’État de droit et la démocratie ; examiner les problèmes posés par le fonctionnement, le renforcement et le développement des institutions démocratiques ». Ces trois missions passent par la rédaction d’avis ou d’études, mais également un important travail scientifique quant au « patrimoine constitutionnel européen », envisagé comme l’ensemble des normes européennes et internationales – qu’elles soient contraignantes ou non – les bonnes pratiques constitutionnelles et législatives des pays membres, la littérature juridique en cette matière, etc. Cette volonté de rapprochement voire d’harmonisation du droit constitutionnel ne constitue pas un objectif purement technique, qui chercherait à gommer les spécificités juridiques nationales ou les expressions particulières de la démocratie, mais procède de la recherche et de la valorisation de principes fondamentaux et de valeurs communes, lesquels trouvent par essence leur expression dans les normes constitutionnelles des États.

Des valeurs interdépendantes

Dans le cadre du Conseil de l’Europe, ces trois valeurs centrales sont les droits humains, la démocratie et la prééminence du droit, chacune étant reconnue expressément dans le Statut de 1949, acte fondateur de cette importante institution internationale. Ces trois piliers du Conseil entretiennent nécessairement un rapport d’interdépendance : la participation des citoyens aux décisions publiques renforce la protection des libertés, y compris celles des minorités, et l’exercice du pouvoir est strictement encadré par la loi, qui ne peut porter atteinte à ces libertés. Ces valeurs interagissent de manière étroite en se renforçant mutuellement, dans un objectif commun de prévention de l’accumulation et de l’usage arbitraire du pouvoir. Ainsi, les atteintes à l’une ou l’autre de ces valeurs entraînent, pratiquement mécaniquement, une violation des garanties offertes par les autres : si un gouvernement excède les limites de son pouvoir en agissant en dehors du cadre de la loi, il vide non seulement la démocratie de son sens, mais il met également à néant les garanties en matière de droits humains, singulièrement celles reconnues aux minorités, contre les excès, les injustices et les discriminations de l’autorité.

En étudiant l’État de droit sur la base de contextes particuliers, mais dans la perspective d’œuvrer à la mise en évidence de principes communs, la Commission est parvenue à surpasser le cadre strictement théorique de l’État de droit ; elle en a réalisé une forme de synthèse, dégagée des controverses juridiques, politiques et philosophiques qui avaient contribué à sa volatilité et sa relativité. Plutôt que de faire table rase de ces controverses et des différentes notions historiques et culturelles de l’État de droit – prééminence du droit ou « rule of law  », « rechtsstaat », État de droit, etc. –, la Commission s’en est saisie afin de faire émerger un cadre européen commun.

« Inclusive, opérationnelle et systémique »

Cette approche innovante de l’État de droit repose sur une méthode de travail « inclusive, opérationnelle et systémique »¹ propre à la Commission. D’abord, elle est inclusive, car elle ne réduit pas l’État de droit à une simple tradition théorique où la légalité est réduite au seul respect de règles procédurales ou formelles, mais l’envisage dans ses liens avec les droits humains et la démocratie. Elle englobe par-là, dans une seule notion, les trois piliers du Conseil de l’Europe auquel elle appartient, reconnaissant les interactions entre chacun de ces principes. Ensuite, elle est opérationnelle dans la mesure où le mandat principal de la Commission consiste à rendre des avis ou des consultations qui peuvent être mis en œuvre par les États et non à formuler des considérations abstraites. Elle doit dès lors traduire des garanties générales en des observations concrètes. Dans cette perspective, elle aménage un équilibre entre une vision globale et impartiale de l’application de l’État de droit et les spécificités légales et sociales d’un contexte particulier. En cela, l’évaluation de la conformité d’un dispositif avec l’État de droit n’est pas l’apanage de la Commission seule, mais appartient à un large panel, des autorités publiques jusqu’aux citoyens. Enfin, elle est systémique parce que contrairement à la Cour européenne des droits de l’homme – autre grande institution du Conseil de l’Europe –, la Commission ne se prononce pas sur des cas individuels, n’étant pas une juridiction, mais analyse un contexte constitutionnel dans son ensemble. Elle peut dès lors anticiper et même prévenir des atteintes à l’État de droit, se fondant sur un ensemble d’indicateurs plus importants et pouvant intervenir plus rapidement qu’une décision de justice constatant une telle violation.

Les critères de l’État de droit, un outil essentiel

Toutes ces spécificités du travail de la Commission apparaissent avec clarté dans ce qui constitue sans nul doute l’une de ses réalisations les plus importantes : la mise au point de la « liste des critères de l’État de droit ». Cette liste, établie pour la première fois en 2016 et récemment mise à jour à la suite du constat, posé par la Commission elle-même, de régressions généralisées de l’État de droit, se révèle un outil précieux de compréhension et d’analyse, mais aussi un vecteur important de valorisation et de défense de celui-ci. En effet, en synthétisant l’État de droit comme un ensemble de garanties, chacune se trouvant explicitée sous forme de questions, la liste rend accessible et vivant ce concept fondamental que la Commission a largement contribué à établir. Si elle n’a pas pour vocation d’être un inventaire des éléments qui permettent de juger de la conformité ou non d’un contexte constitutionnel et légal avec l’État de droit, la liste constitue un outil essentiel pour ce faire, eu égard à son exhaustivité, sa précision, son objectivité et son impartialité.

Les critères de l’État de droit, tels qu’arrêtés par la Commission en 2025, sont les suivants : la légalité, la sécurité juridique, la prévention de l’abus de pouvoir et l’interdiction de l’arbitraire, l’égalité devant la loi et la non-discrimination, les freins et les contrepoids, l’accès à la justice devant des juridictions indépendantes et impartiales et le contrôle de constitutionnalité.  

Ces critères permettent de prendre en considération l’ensemble des garanties attachées à l’État de droit, car chacun de ces principes est décliné sous forme de thématiques et de questions plus spécifiques. Par exemple, la légalité n’est pas seulement entendue comme le respect de la loi par les autorités publiques ou les acteurs privés, mais envisage également la hiérarchie des normes, les relations entre le droit national et international, la qualité des procédures législatives, les limites aux régimes d’exception en cas de situation d’urgence, etc. Formulés de la sorte, ces critères permettent à chacun de s’en saisir et de participer à la valorisation et à la défense de l’État de droit, bien au-delà de la sphère de compétences formelles de la Commission de Venise, celle-ci reconnaissant qu’il ne peut s’imposer que dans un pays dont les habitants se sentent collectivement responsables de sa mise en œuvre.

Une Belgique qui tangue

Ainsi, c’est sur la base de ces critères qu’il est possible de constater une érosion profonde et manifeste de l’État de droit en Belgique. L’inexécution de milliers de décisions judiciaires – par cynisme ou négligence –, les restrictions de plus en plus décomplexées aux libertés d’association et d’expression – allant jusqu’à la volonté d’interdire des organisations par simple décision ministérielle –, le sous-financement endémique et systémique de la justice, la stigmatisation croissante des contrepoids que constituent les médias et la société civile constituent autant d’exemples de fragilisations de l’État de droit qui peuvent être appréhendées par référence à la liste de la Commission de Venise.

Une telle analyse ne peut être réduite à une grille de lecture prétendument militante, qui pourrait donc être envisagée avec suspicion, voire méprise par les partisans des politiques à l’origine de ces violations, mais se fonde sur une expertise internationale reconnue, établie à partir d’un cadre commun. Elle excède les clivages politiques, les conflits de valeurs, les conceptions de l’intérêt général, pour œuvrer à la démocratie par le droit. Au risque de le vider du sens que la Commission de Venise lui a insufflé depuis plus de trente-cinq ans, l’État de droit ne peut être cantonné à une question technico-juridique. Le respect des procédures et des règles de forme qu’il implique ne constitue pas une finalité en soi, mais une condition de pérennité et d’efficacité de systèmes démocratiques protecteurs des droits humains. Dès lors, chaque fois que l’État de droit tangue ou se gondole, c’est autant le droit que ces principes de démocratie et de libertés fondamentales qui s’en trouve fragilisés. Car, pour reprendre la formule de John Locke, là où la loi s’arrête, la tyrannie commence.

1. Francesca Mauri, « The Contribution of the Venice Commission to the Strengthening of the Rule of Law in Europe », Université Côte d’Azur/Università degli studi di Milano – Bicocca, 2021. ↩︎